Il 22 e il 23 marzo gli italiani saranno chiamati alle urne per confermare o respingere l’approvazione della legge costituzionale recante “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”. In questa sede ci si propone di fornire una panoramica dei punti più critici della riforma, in massima parte già sviscerati da studiosi e addetti ai lavori, dalle cui puntuali considerazioni trae ispirazione questo lavoro, che rimane privo di ogni pretesa di esaustività. Completo questa breve premessa segnalando che, come dovrebbe essere ovvio per chi del diritto ambisce a fare una professione, nell’analisi della riforma si prescinderà da valutazioni di stretto carattere politico. Anzi, l’appello che mi sento di lanciare a ogni lettore è proprio quello di esprimere un voto informato e consapevole sulla riforma, senza farsi muovere dalle sole simpatie o dalle antipatie politiche, come fatalmente accadrà per la netta maggioranza del corpo elettorale.
Ciò premesso, un primo nodo critico è di carattere metodologico. La Costituzione, profondamente incisa dalla riforma, rappresenta le fondamenta della Repubblica ed è quasi unanimemente ritenuta il testo normativo di maggior pregio del nostro ordinamento. Tale risultato è frutto di un’attenta opera di ponderazione, compromesso tra forze politiche ideologicamente assai distanti, che sono giunte ad approvare un testo che ha la pretesa di essere di tutti. La riforma proposta si inserisce, invece, in quello che la dottrina ha qualificato come l’uso “congiunturale” della Costituzione. Negli ultimi decenni, sempre di più, le alterne maggioranze hanno tentato di “lasciare il segno” nella storia repubblicana, proponendo modifiche – col martello o con lo scalpello – alla Costituzione. Ciò si è risolto in un tentativo di svilimento della legge fondamentale, vista non più come “porto sicuro” del nostro ordinamento, da mettere al riparo dal caos della incessante dialettica politica, ma come strumento a disposizione delle maggioranze per perseguire finalità di corto respiro, quali persino la verifica del gradimento del proprio operato da parte dell’opinione pubblica. Nell’ottica dei Padri Costituenti, le modifiche alla Costituzione dovevano rappresentare la proverbiale “eccezione alla regola”, data dalla conservazione del testo esistente, da toccare solo in caso di ampia convergenza nelle forze politiche e, di riflesso, nel paese. Ciò è testimoniato dalla duplice cautela procedurale prevista dall’art. 138 Cost., che consente di approvare direttamente modifiche alla Costituzione – senza, quindi, passare per il referendum – con una maggioranza dei 2/3 e, in ogni caso, con una duplice approvazione di ciascuna Camera, da adottare a intervallo non minore di tre mesi. Ebbene, non solo questa riforma ha, sin dal principio, aspramente diviso le forze politiche (leggi: il paese), ma è stata approvata in tempi estremamente rapidi, limitando al massimo la possibilità di dibatterne l’opportunità e i contenuti. Segnatamente, è stata negata la possibilità di presentare e discutere eventuali emendamenti alla riforma, che è stata approvata dal Senato in ultima lettura con lo stesso identico testo con cui il percorso era iniziato. Gli stessi tempi della campagna referendaria sono stati oltremodo compressi, con la fissazione della consultazione elettorale alla prima data utile. Insomma, una procedura sbrigativa e “chiusa”, del tutto distonica rispetto a quella che immaginava chi la Costituzione l’ha redatta.
Le ragioni di chi sostiene il “No”
Venendo al testo della riforma in sé, almeno tre sono le criticità che vorrei sottoporre all’attenzione del lettore. Primo: la separazione delle carriere non è imposta dall’art. 111 Cost., né è necessaria per attuare il modello accusatorio. La Corte costituzionale ha ripetutamente chiarito che la Costituzione non contiene alcun principio che precluda la configurazione di una carriera unica o, viceversa, imponga le carriere separate tra magistrati addetti a funzioni giudicanti e requirenti (v., da ultimo, Corte cost., n. 58/2022). Per garantire la piena attuazione dei valori dell’imparzialità e della terzietà del giudice, è necessario e sufficiente che sia garantita la separazione delle funzioni, che già oggi esiste: i magistrati requirenti accusano, i giudicanti decidono. Peraltro, con la c.d. riforma Cartabia (d.lgs. 149/2022), si è stabilito che il passaggio tra le funzioni è consentito una sola volta nella carriera del magistrato, con precisi limiti temporali (10 anni dalla prima assegnazione) e territoriali (trasferimento in un altro distretto di Corte d’appello). I movimenti tra una carriera e l’altra sono assai esigui dal punto di vista numerico: negli ultimi cinque anni solo lo 0,83% dei PM ha deciso di diventare giudice e, addirittura, solo lo 0,21% ha effettuato il passaggio inverso. Tornando a quanto si diceva, se la separazione delle funzioni è cruciale per assicurare la neutralità processuale del giudice rispetto alla regiudicanda, che PM e giudici debbano avere una carriera unificata o separata non è imposto da alcuna norma super-primaria: come evidenziato dalla dottrina, si tratta di piani dissimili, che non devono trovare una necessaria simmetria e coincidenza. In tutto questo, benché uno degli obiettivi dichiarati dalla riforma sia l’attuazione del processo accusatorio, è quantomeno discutibile che il processo penale italiano possa essere qualificato come pienamente accusatorio; il fascino che esercita nei confronti del legislatore italiano il processo americano, considerato come modello processuale di riferimento, è sicuramente forte, ma l’ordinamento processual-penalistico italiano presenta differenze significative rispetto a quello a stelle e strisce, in cui l’imputato gode di diritti minori (ad es., non può mentire, pena il reato di perjury) e, nella maggior parte dei casi, nemmeno ha un vero e proprio processo: ben il 97% dei casi federali è definito, in via negoziata, attraverso l’ammissione di responsabilità dell’imputato. Bisognerebbe, quindi, evitare di trasporre istituti e meccanismi propri di altri ordinamenti, dato il diverso retroterra giuridico e culturale.
Secondo: la riforma rischia di incidere negativamente sul delicato equilibrio tra poteri, che potrebbe determinare un indebolimento della magistratura a vantaggio degli altri poteri dello Stato, in particolare quelli politici. Ciò si deve almeno a due ragioni. Anzitutto, allo sdoppiamento dei CSM: va da sé che la forza di un organo di autogoverno unitario è superiore a quella di due organi, portatori di istanze di rappresentanza diverse. Senza dimenticare che, accanto ai due nuovi CSM, nascerebbe persino un terzo organo, cioè l’Alta corte, titolare esclusivamente del potere disciplinare. È, però, la seconda ragione a preoccupare maggiormente: la diversa modalità di individuazione dei membri dei nuovi organi di auto-governo della magistratura. Infatti, se per la componente c.d. togata, che resterà maggioritaria in tutti e tre gli organi (sebbene, nell’Alta corte, in una proporzione inferiore a quella prevista per l’attuale CSM), viene introdotto il sorteggio puro, per la componente c.d. laica, il sorteggio si atteggerebbe a quella che è stata definita come una nomina mascherata. Infatti, mentre i membri togati saranno sorteggiati tra oltre 7.000 giudici civili e penali e tra oltre 2.000 pubblici ministeri, rispettivamente per il CSM giudicante e requirente, i laici verranno estratti sì a sorte, ma da un elenco predisposto dal Parlamento, comprendente professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno 15 anni di esercizio. La determinazione della lunghezza dell’elenco, al pari di quella della maggioranza richiesta per l’approvazione dello stesso, sono demandate a una futura legge ordinaria: si dà il caso che si possa richiedere una mera maggioranza semplice (né assoluta né qualificata), con la possibilità per la maggioranza parlamentare di turno di stilare una lista di professori e avvocati di stesso orientamento, che potrebbero formare una “falange” compatta contro la componente togata, verosimilmente assai più disunita. Un tema controverso è stabilire quale sia la ratio per cui la logica “uno vale uno” sottesa al sorteggio “secco” possa valere per i magistrati della componente togata ma non per i professori e avvocati della componente laica. Lascio trarre ai lettori le conclusioni del caso. Anche a prescindere da questa critica, la scelta dello strumento del sorteggio è di per sé opinabile; non a caso, si è evidenziato che il sorteggio entrerebbe per la prima volta in Costituzione come metodo di individuazione di persone cui affidare incarichi in organi costituzionali. Il fronte del “sì” rimarca compatto come l’uso di tale modalità di selezione sia necessitato dalla degenerazione del sistema delle correnti nella magistratura, che avrebbe annientato ogni forma di meritocrazia per assecondare mere logiche di appartenenza a una stessa sensibilità politico-giuridica. Ma, ci si chiede, quale sistema è meno meritocratico del sorteggio? Si teme che si possa essere escogitato un rimedio peggiore del male. In tutto questo, le correnti non solo continueranno ad esistere, ma opereranno ancora con maggiore veemenza, tentando di allargare le fila dei propri proseliti, sia prima del sorteggio, per avere maggiori chances, sia dopo lo stesso, per assicurarsi quei sorteggiati eventualmente non iscritti ad alcuna corrente. Potrebbe, poi, darsi il caso in cui il sorteggio secco determini una componente togata formata da tutti magistrati appartenenti alla stessa corrente.
Terzo: l’impugnabilità delle sentenze dell’Alta Corte solo davanti allo stesso organo, seppure in diversa composizione, potrebbe determinare un vulnus all’effettività del diritto di impugnazione delle sentenze, naturale corollario del diritto di azione, oltre a essere di dubbia ragionevolezza. È discusso, infatti, perché si sia prevista l’abolizione del ricorso alle Sezioni Unite civili della Cassazione, rimedio oggi previsto per le sentenze della sezione disciplinare del CSM. Tra l’altro, proprio la ratio sottesa alla separazione delle carriere – la volontà di sterilizzare possibili influenze sulle decisioni derivanti dai rapporti di colleganza – dovrebbe per coerenza riguardare anche i giudici dell’Alta corte: la troppa “compiacenza” verso i colleghi che hanno preso la prima decisione potrebbe portare il secondo collegio a confermarne la pronuncia. Si tratta di una contraddizione in termini che i più attenti non hanno mancato di rilevare.
C’è, poi, chi ha sostenuto che, in una vera e propria eterogenesi dei fini, la riforma potrebbe essere in grado, nel medio-lungo periodo, di consolidare una corporazione di pubblici ministeri, sottraendoli alla loro attuale veste di organi di giustizia, chiamati dalla legge processuale a trovare elementi anche a discarico dell’imputato. In questa prospettiva, i PM sarebbero destinati a uscire dalla cultura della giurisdizione e a diventare, per così dire, la propaggine armata del Ministero della Giustizia, di cui osserverebbero le linee guida sui reati da perseguire, cercando di ottenere quante più condanne possibili. Mi sento di dissentire rispetto a questo scenario, che appare eccessivamente distopico, sia perché non ci sono evidenze che il Governo voglia sottoporre la pubblica accusa all’esecutivo sia perché, anche se davvero si volesse farlo, la nuova formulazione dell’art. 104 Cost. – “la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere ed è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente” – credo imporrebbe una ulteriore modifica costituzionale.
Nella speranza che queste considerazioni possano aver restituito un quadro un po’ più chiaro delle problematiche della riforma, mi sento di concludere esortando i lettori ad andare a votare. Il tema è cruciale per tutti i cittadini, possibili fruitori del sistema giustizia, ma in particolar modo per chi di quel sistema sarà attore protagonista, vuoi nella veste di giudice, vuoi in quella di pubblico ministero, vuoi (anche) in quella di avvocato. Dal risultato del referendum dipenderà in larga misura la futura conformazione che questi soggetti rivestiranno all’interno del nostro ordinamento.
A cura di: Francesco Centemeri
Le ragioni di chi sostiene il “Sì”
I sostenitori del “Sì” ritengono che questa riforma rappresenti un’evoluzione coerente con i principi costituzionali e con il modello accusatorio introdotto nel nostro sistema processuale. Per molti, infatti, essa rappresenta l’ultimo tassello per completare il quadro di una giustizia imparziale, trasparente e libera da ogni vincolo. Sono diversi i punti a sostegno della riforma; di seguito sono riportati i più importanti.
Primo: separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri
Attualmente in Italia le funzioni di giudice e pubblico ministero sono separate, ma le carriere restano unite: entrambi appartengono allo stesso ordine giudiziario e sono governati dallo stesso CSM. Chi sostiene il “Sì” ritiene che questa impostazione non sia pienamente coerente con il sistema accusatorio, nel quale: il pubblico ministero esercita l’accusa, la difesa tutela l’imputato e il giudice è terzo e imparziale. Secondo questa visione, distinguere anche le carriere renderebbe più netti e trasparenti i ruoli professionali. Il giudice sarebbe percepito come completamente separato dall’accusa, rafforzando il principio del “giudice terzo e imparziale”, previsto dalla Costituzione. Inoltre, la separazione definitiva chiuderebbe ogni residuo legame con il modello inquisitorio del passato, in cui chi indagava e chi giudicava potevano coincidere nella stessa figura.
Secondo: due CSM distinti e superamento del correntismo
La riforma prevede la creazione di due distinti Consigli Superiori della Magistratura: uno per i giudici e uno per i pubblici ministeri. Secondo i sostenitori del “Sì”, questa scelta sarebbe una conseguenza logica della separazione delle carriere, poiché ciascun organo disciplinerebbe e governerebbe la propria categoria. Dal tema della separazione dei CSM, poi, si sviluppa un altro elemento centrale della riforma, che è la modifica del sistema di selezione dei membri togati, attraverso un meccanismo di sorteggio. L’obiettivo dichiarato è ridurre il peso delle correnti interne alla magistratura e limitare dinamiche di potere: Il sorteggio, secondo questa impostazione, aumenterebbe l’indipendenza dei membri dei CSM, perché chi viene scelto non dovrebbe rispondere a gruppi organizzati o a chi lo ha sostenuto. Resta inoltre la presenza dei membri laici nominati dal Parlamento, come già previsto oggi, mentre il Presidente della Repubblica continuerebbe a presiedere entrambi i CSM, mantenendo il ruolo di garante costituzionale.
Terzo: l’Alta Corte disciplinare
La riforma prevede che il potere disciplinare non sia più esercitato dai CSM, ma venga affidato a un’Alta Corte disciplinare autonoma. I favorevoli ritengono che questo cambiamento garantirebbe maggiore terzietà e trasparenza nella valutazione delle responsabilità dei magistrati, separando la funzione di governo della carriera da quella disciplinare.
Quarto: indipendenza del pubblico ministero e obbligo dell’azione penale
Un punto spesso sollevato nel dibattito riguarda il timore di una possibile subordinazione del pubblico ministero al potere politico. Secondo i sostenitori del “Sì”, la riforma non modifica l’obbligo costituzionale dell’azione penale: il pubblico ministero resterebbe tenuto ad esercitare l’azione quando ne ricorrono i presupposti, senza possibilità di interferenze politiche. Anzi, la creazione di un CSM autonomo per i PM rafforzerebbe la loro indipendenza interna, evitando interferenze tra funzioni requirenti e giudicanti.
Quinto: processo equo e parità delle armi
Dal punto di vista dei penalisti, la separazione delle carriere renderebbe più coerente il principio del processo equo e “ad armi pari”: accusa e difesa si confronterebbero in condizioni di piena parità, davanti a un giudice realmente terzo. Questa impostazione viene considerata più allineata al principio costituzionale di separazione dei poteri e rafforzerebbe la fiducia dei cittadini nella giustizia.
Dunque, in sintesi, per i sostenitori del “Sì”, la riforma non rappresenta un attacco alla magistratura, ma un intervento volto a chiarire i ruoli, rafforzare l’imparzialità, ridurre il peso delle correnti e aumentare la trasparenza nelle nomine e nei procedimenti disciplinari. L’obiettivo dichiarato è migliorare la credibilità del sistema giudiziario e consolidare la fiducia dei cittadini nelle istituzioni.
A cura di: Cecilia Pelini
Bibliografia
ANM, Separazione delle carriere e nuovo CSM: cosa prevede la riforma costituzionale, 2025
M. GIALUZ, Otto proposizioni critiche sulle proposte di separazione della magistratura requirente e giudicante, in “Sistema Penale”, 2024
G.L. GATTA, Separazione delle carriere e riforma costituzionale della magistratura: 20 domande per un confronto e un dibattito aperto, in “Sistema Penale”, 2025
G. SILVESTRI, La riforma della Costituzione e l’ordinamento giudiziario, in “Sistema penale”, 2026
G. SILVESTRI, Separazione delle carriere: nella riforma il rischio di un’ipertrofia dell’accusa e di una eterogenesi dei fini, in “Sistema Penale”, 2025
Documento sulla riforma costituzionale in materia di ordinamento giurisdizionale e istituzioni della Corte disciplinare, sottoscritto da studiose e studiosi di procedura penale, 2025
Associazione studentesca bocconiana. Abbiamo lo scopo di promuovere attività di approfondimento e studio del diritto penale.
